KKP เตือนภาวะการคลังปริ่มน้ำภายใน 2 ปี หากใช้เงินไม่ถูกที่ โอกาสปฏิรูปอาจหลุดลอย

KKP เตือนภาวะการคลังปริ่มน้ำภายใน 2 ปี 

หากใช้เงินไม่ถูกที่ โอกาสปฏิรูปอาจหลุดลอย

ผลจากวิกฤตโควิด-19 ทำให้รัฐบาลไทยต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะจาก 60% ของ GDP เป็น 70% ซึ่งเป็นการปรับขึ้นครั้งแรกนับตั้งแต่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในปี 2009 แม้ว่าในช่วงเวลานั้นการก่อหนี้จำเป็นสำหรับแก้ปัญหาวิกฤต ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้ก้อนใหญ่ถึง 1.5 ล้านล้านบาท และหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก 40% ของ GDP มาแตะ 60% แต่ที่น่ากังวล คือ ภายหลังจากนั้นไม่กี่ปีหนี้สาธารณะของไทย ยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่องและมีโอกาสจะชนเพดานใหม่ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า

จาก "แผนการคลังระยะปานกลาง" หรือ Medium-term fiscal framework (MTFF) ที่ปรับปรุงล่าสุดในช่วงปลายปี 2024 รัฐบาลคาดว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นไปจนถึง 69.3% ในปี 2029 หรืออีก 4 ปีข้างหน้า และยังคงอยู่ในระดับสูงในระยะต่อไป

อย่างไรก็ตาม KKP Research มองว่าการคาดการณ์ดังกล่าวอาจดีกว่าสิ่งที่จะเกิดขึ้นจริง และในระยะข้างหน้ารัฐบาลอาจต้องทบทวนแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวังและให้เกิดประโยชน์สูงสุด เนื่องจากพื้นที่ทางการคลังที่จะเหลือน้อยลงมากกว่าที่คาดได้

รัฐบาลมักจะประเมินหนี้สาธารณะต่ำไป

ข้อเท็จจริงแสดงให้เห็นว่าในอดีตที่ผ่านรัฐบาลมักจะประเมินหนี้สาธารณะต่อ GDP ในแต่ละปีต่ำกว่าความเป็นจริง โดยหากย้อนกลับไปดูตั้งแต่ปี 2019 การคาดการณ์หนี้สาธารณะในแผนการคลังระยะปานกลางของรัฐบาลมักจะถูกปรับเพิ่มขึ้นและคาดการณ์ว่าจะลดลงในระยะ 3-4 ปีถัดไปเสมอ

สมมติฐานหลักที่จะกำหนดทิศทางของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ได้แก่ รายรับ-รายจ่ายของรัฐบาล อัตราดอกเบี้ยจ่าย และอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ โดยหากรายรับต่ำกว่ารายจ่าย รัฐบาลจะมีเพียงสองทาง คือเก็บภาษีเพื่อเพิ่มรายรับหรือการกู้เงินมาชดเชยส่วนต่างดังกล่าวโดยในกรณีหลังจะกลายเป็นหนี้สาธารณะในที่สุด

การประเมินแนวโน้มหนี้สาธารณะของภาครัฐอาจแบ่งได้เป็นสามส่วน คือรายรับ แม้ว่าจะในส่วนของรายรับแผนการคลังระยะปานกลางจะประเมินได้ใกล้เคียงกับตัวเลขจริงมาโดยตลอดที่ประมาณ 15% ของ GDP แต่แนวโน้มในช่วงเวลาเกือบ 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ความสามารถในการเก็บภาษีของไทยลดต่ำลงมาเรื่อย ๆ จากก่อนหน้านี้ที่ประมาณ 17% ของ GDP เหลือเพียงประมาณ 15% ของ GDP
รายจ่ายของรัฐบาลยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จากเดิมที่เคยอยู่ที่ประมาณ 15% ของ GDP เท่ากับรายรับ แต่ในช่วงหลังโควิด-19 เพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 20% ของ GDP ส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้เพื่อชดเชยการขาดดุลในระดับสูง และกลายเป็นภาระหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

การเติบโตของเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ โดยการประเมินการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในรูปตัวเงิน (Nominal GDP) ที่รวมผลจากเงินเฟ้อที่รัฐบาลประเมินไว้ที่ประมาณ 4% ในขณะที่การเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงหลังโควิด-19 ที่เติบโตได้เพียง 3 – 3.5% เท่านั้น ส่งผลให้การประมาณการหนี้สาธารณะต่อ GDP อาจต่ำเกินไป

หนี้สาธารณะอาจแตะ 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า

เพื่อประเมินทิศทางหนี้สาธารณะที่อาจสอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น KKP Research ได้ทดลองปรับสมมติฐานของรัฐบาลใน 2 กรณี 1) ให้การเติบโตของเศรษฐกิจ (ที่รวมผลจากเงินเฟ้อ) เหลือเพียง 3.5% ซึ่งต่ำกว่าสมมติฐานของรัฐบาลประมาณ 0.5% และ 2) ให้เศรษฐกิจเติบโตต่ำเพียง 3.5% และรัฐบาลไม่มีการลดการใช้จ่ายภาครัฐ (Fiscal Consolidation) อย่างมีนัยสำคัญ โดยสมมุติให้การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ปีละ 4.5% ของ GDP อย่างต่อเนื่อง (ซึ่งเป็นระดับเดียวกับช่วงปัจจุบัน)

ในทั้ง 2 กรณี หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทย อาจจะทะลุเพดาน 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า และถ้ามองออกไปในระยะข้างหน้าอีก 10 กว่าปีหลังจากนั้น หรือในปี 2040 หนี้สาธารณะไทยอาจจะแตะถึงระดับ 80-90% ของ GDP ในที่สุด

ประเด็นที่น่ากังวล คือ สถานการณ์เศรษฐกิจล่าสุดดูเหมือนจะไม่ค่อยดีนัก การเติบโตของเศรษฐกิจไทยที่แท้จริงในปี 2024 เติบโตเพียง 2.5% หากรวมอัตราเงินเฟ้อด้วยจะเติบโตได้เพียง 2.9% เท่านั้น ในขณะที่ผลการจัดเก็บรายได้ในช่วง 3 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2025 ยังต่ำกว่าปีที่ผ่านมาประมาณ 1.5% และการใช้จ่ายของรัฐบาลมากกว่าปีที่แล้วประมาณ 2.9 แสนล้านบาท หรือ 31% ส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้ขาดดุลงบประมาณไปแล้วมากกว่า 4.1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 47.7% ของวงเงินกู้ชดเชยการขาดดุลที่ตั้งเอาไว้ในปีงบประมาณนี้

ในสถานการณ์ปัจจุบันความเสี่ยงของภาคการคลังในปีนี้จึงเพิ่มสูงขึ้น หากมีเหตุจำเป็นให้ต้องเพิ่มการใช้จ่ายของภาครัฐสูงกว่าที่ได้คาดการณ์ไว้ หรือหากรายได้ภาครัฐในอนาคตหลุดเป้าจากภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซามากกว่าที่คาด

รัฐบาลจะเหลืองบลงทุนครึ่งเดียวในอีก 10 ปีข้างหน้า
นอกจากประเด็นวินัยทางการคลังในระยะสั้นที่น่าเป็นห่วงแล้ว ในระยะข้างหน้า KKP Research คาดว่าการใช้จ่ายของรัฐบาลจะมีข้อจำกัดอย่างมาก โดยอาจจะแบ่งออกเป็น 3 ปัจจัย

1. ภาระดอกเบี้ยและการชำระคืนเงินต้นจากหนี้สาธารณะที่ปรับเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในกรณีที่ความน่าเชื่อถือของประเทศไทยลดลงจากการมีหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป จนกระทบต่อต้นทุนดอกเบี้ยของ ทั้งต่อภาครัฐและต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมด้วย
2. สังคมผู้สูงอายุที่ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการปรับเพิ่มขึ้นสูงขึ้น จากปัจจุบันที่ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการผู้สูงอายุเติบโตประมาณ 2.3% ต่อปี หากเพิ่มขึ้นเป็น 4% ต่อปี สัดส่วนของสวัสดิการรักษาพยาบาลจะเพิ่มขึ้นเป็นครึ่งหนึ่งของงบประมาณในแต่ละปี และยังไม่รวมกับสวัสดิการผู้สูงอายุอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นเบี้ยผู้สูงอายุที่มีแนวโน้มจะต้องเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต โดยทุก ๆ 1,000 บาทต่อเดือนที่เพิ่มขึ้นจะเป็นใช้งบประมาณเกือบ 2 แสนล้านต่อปีในปัจจุบันและเพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 3 แสนล้านบาทในอีก 15 ปีข้างหน้า
3. ขนาดของภาครัฐที่ขยายตัวมากขึ้น โดยเฉพาะการขยายตัวของบุคลากรภาครัฐที่มากขึ้น โดยหากประเมินจากงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาจะเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 2% โดยแนวโน้มในช่วงหลัง

จาก 3 ปัจจัยดังกล่าว KKP Research ประเมินสัดส่วนงบประมาณที่สามารถจัดสรรได้อย่างอิสระ (Discretionary expenditures) โดยมีสมมติฐานว่าภาระดอกเบี้ยจะยังสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ขณะที่ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับสวัสดิการผู้สูงอายุต่อหัวจะเพิ่มขึ้นประมาณ 2.3% ต่อปี ขณะที่การขยายตัวของงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยปีละ 4% แบ่งเป็นค่าตอบแทนเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 2% และเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอีกปีละ 2%

พบว่าในอีก 15 ปีข้างหน้าหรือในปี 2040 รัฐบาลจะเหลืองบประมาณที่ใช้จ่ายได้อย่างอิสระประมาณ 20% ของงบประมาณทั้งหมด จากที่ในปัจจุบันมีสัดส่วนสูงถึง 40% ขณะที่งบประมาณด้านสวัสดิการสังคมจะเพิ่มขึ้นจาก 24% ของงบประมาณเป็น 35% ของงบประมาณ งบประมาณด้านบุคลากรจะเป็นอีกด้านที่มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างมากเช่นเดียวกัน จาก 22% ในปัจจุบันเป็น 30% ในปี 2040 

อย่างไรก็ตาม การประเมินดังกล่าวเป็นเพียงประเมินเบื้องต้น และยังไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบต่อเนื่องเป็นวงจร ตัวอย่างเช่น สังคมผู้สูงอายุที่นำไปสู่ประชากรวัยทำงานที่ลดลง นอกจากเศรษฐกิจจะชะลอตัวลงตามแล้ว รายได้ภาษีของรัฐบาลจะต้องลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รายได้ที่ลดลงนำไปสู่การขาดดุลงบประมาณที่มากขึ้นและภาระดอกเบี้ยและการใช้จ่ายเงินต้นคืนที่มากขึ้น ไม่รวมว่าถ้าประเทศถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit rating) จนทำให้ต้นทุนดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อาจทำให้ค่ารักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นมากกว่าที่คาดหรือเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ตามจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ในแต่ละปี

การจัดสรรงบประมาณในสถานการณ์ดังกล่าวจะเป็นไปได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมือง การปรับลดสวัสดิการสังคมในช่วงเวลาที่สังคมมีผู้สูงอายุมากขึ้นเรื่อย ๆ ในทุกปี หรือการปรับลดค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรของรัฐ ย่อมเผชิญกระแสต่อต้านค่อนข้างมาก ขณะเดียวกัน ประเทศไทยยังต้องการการลงทุนในด้านอื่น ๆ ที่จำเป็น หรือเรียกว่าได้ว่าในวันที่ไทย "แก่" ก่อน "รวย" การบริหารงานของรัฐบาลจะเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้น และการลงทุนเพื่อยกระดับเศรษฐกิจให้เรา "รวย" ก่อน "แก่" จึงจำเป็นอย่างมากและในอีกไม่กี่ปีนี้อาจจะเป็นโอกาสสุดท้ายของประเทศ

ใกล้ถึงจุดที่หันกลับไม่ได้ในการปฏิรูปภาครัฐ

จากข้อจำกัดข้างต้นหากรัฐบาลไม่เริ่มขยับตัวตั้งแต่วันนี้ในการปฏิรูปภาครัฐอย่างจริงจัง ทั้งด้านการใช้จ่ายและรายรับของรัฐบาลก็อาจจะไม่ทันการณ์ที่จะรองรับสถานการณ์สังคมผู้สูงอายุที่ได้เริ่มเกิดขึ้น

การปฏิรูปรายจ่ายของรัฐบาลมักจะเป็นสิ่งที่ถูกพูดถึงค่อนข้างมากและมีข้อสรุปที่ค่อนข้างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น การเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐให้เงินแต่ละบาทที่ใช้จ่ายไปสร้างผลตอบแทนได้มากกว่าเงินที่ใช้ไป ไปจนถึงการลดขนาดของรัฐ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าการปฏิรูปการใช้จ่ายของรัฐเพียงด้านเดียวยังไม่เพียงพอ และจำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบภาษีที่นำไปสู่รายได้ที่เพิ่มขึ้นไปพร้อม ๆ กันด้วย

KKP Research มองว่านอกจากการขึ้นภาษีหรือขยายฐานภาษีบางประเภทแล้ว การเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีเป็นเรื่องสำคัญเร่งด่วนเป็นลำดับแรก โดยจากสถิติกำลังแรงงานในประเทศไทยประมาณ 40 ล้านคน มีประมาณ 10 ล้านคนเท่านั้นที่อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และอีกประมาณ 4 ล้านคนที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ที่จะเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (คิดเป็นเพียง 15% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ 23.6%) เช่นเดียวกับภาคธุรกิจที่มีธุรกิจอีกจำนวนมากโดยเฉพาะธุรกิจรายย่อยที่ยังอยู่นอกระบบและทำให้ภาษีเงินได้นิติบุคคลต่ำกว่าความเป็นจริง (คิดเป็น 28% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ประมาณ 12%)

การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีให้อย่างน้อยประชากรและธุรกิจส่วนใหญ่อยู่ในระบบภาษี จึงเป็นเรื่องเร่งด่วนสำคัญที่สุด เช่น การกำหนดแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้ต้องยื่นภาษี หรือการจัดทำระบบการยื่นภาษีที่สะดวกและเข้าใจง่ายมากขึ้น จะช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลได้

อีกประเด็นที่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีได้คือการปฏิรูประบบการลดหย่อนภาษีและค่าใช้จ่าย ตัวอย่างเช่น แก้ไขการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในส่วน 150,000 บาทแรก หรือการลดหรือเพิ่มการลดหย่อนภาษีหรือการหักค่าใช้จ่ายในบางรายการให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบันมากขึ้น

ขณะที่การปรับขึ้นภาษีอาจจะจำเป็นในกรณีสุดท้าย โดยควรจะเริ่มจากภาษีที่บิดเบือนระบบเศรษฐกิจในระดับต่ำก่อน ไม่ว่าจะเป็นภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือภาษีที่ลดทอนพฤติกรรมบางอย่างที่อาจสร้างต้นทุนต่อสังคมในระยะยาว อย่างเช่นภาษีสรรพสามิตบุหรี่หรือเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ส่วนภาษีที่บิดเบือนพฤติกรรมโดยทั่วไปอย่างภาษีเงินได้ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลอาจจะเป็นทางเลือกสุดท้ายที่เลือกใช้

เกี่ยวกับกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร
กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร เกิดขึ้นจากการร่วมกิจการระหว่างธุรกิจธนาคารพาณิชย์ที่ดำเนินการโดย ธนาคารเกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) และธุรกิจตลาดทุนที่ดำเนินการโดยบริษัทหลักทรัพย์ เกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) บริษัทหลักทรัพย์จัดการกองทุน เกียรตินาคินภัทร จำกัด และบริษัทหลักทรัพย์ เคเคพี ไดม์ จำกัด โดยกลุ่มธุรกิจฯ มุ่งนำทรัพยากรสู่ลูกค้าอย่างถูกต้อง เหมาะสม และเปี่ยมประสิทธิภาพด้วยบริการที่เหนือความคาดหมาย
ธุรกิจธนาคารพาณิชย์ของกลุ่มธุรกิจฯ ครอบคลุมสินเชื่อบรรษัท สินเชื่อธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ สินเชื่อธุรกิจเอสเอ็มอี และสินเชื่อรายย่อย เช่นสินเชื่อเช่าซื้อรถยนต์ สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย และสินเชื่อส่วนบุคคล ส่วนธุรกิจด้านตลาดทุนของกลุ่มธุรกิจฯ ครอบคลุมธุรกิจวานิชธนกิจ (Investment Banking) ธุรกิจนายหน้าค้าหลักทรัพย์สำหรับผู้ลงทุนสถาบัน ธุรกิจที่ปรึกษาการลงทุนส่วนบุคคล (Wealth Management) ธุรกิจการลงทุน (Direct Investment) ตลอดจนธุรกิจจัดการกองทุน ติดตามรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ www.kkpfg.com